圖 1 郊區近貌
圖片來源：筆者攝（2018/10）。
圖2
烏市郊區現代平房內部。即便配有現代廚房，民眾仍習慣傳統蒙古包居
圖3 東西軸公共運輸路線設計（BRT
Corridors）
圖片來源：Tsevegjav, N.（2014）“Urban
Transport System in Ulaanbaatar City”.
（https://www.unescap.org/sites/default/files/4b.2_UT%20System_Ulaanbaatar.pdf），
取用日期：
五、從游牧到定根：蒙古城市發展歷程
Campi將蒙古城／鎮起源分為五種類型：除「寺院型」（monastic，如烏市）外，尚有「貿易和農業型」（如Karakorum、Khovd）、「軍事型」（如Uliastai）、「政治型」（如Mandalgov及Ölgii）和「工業型」（如Erdenet與Darkhan）。這些大小不一的城鎮功能，因現代運輸發展重新疊合或聚集（2006: 21-52）。
烏市都市治理，源於共產黨摧毀佛寺、追隨蘇聯式都市規劃而起。後者讓烏市繼承1770-1890年代兩種莫斯科都市規劃源流：一是葉卡捷琳娜大帝時期，街道取直、設立廣場、設林蔭道和街區構想﹔二是尼古拉一世時朝結合電力設計、公共住宅、折衷樣式的古典建築品味，來滿足工業城市設計及普羅市民階級興起的集體消費需求上（庫拉科娃，2006：50-113）。
烏蘭巴托具有三張面孔：第一，保留廣場、國會、折衷主義風格的劇院、郵局和圖書館，設有電力軌車的筆直「和平大道」貫穿城市東、西軸（圖1）。鐵欄和樸素的蘇聯式公寓建築依號碼劃分﹔第二，共產時期的烏市，重政治及貿易運輸功能規劃，呈現筆直的道路規劃。蒙共時期甚少考量人口增長狀況，加上今日管理制度不足，導致客車任意停放道路，全國63%車輛集中於此，造成嚴重壅塞問題（Ministry of Road and Transportation Mongolia, 2014）﹔最後，烏市外圍牧區，為統一格式且單調外貌（常飾粉色）的俄式平房（圖2）、蒙古包、木圍籬組成。郊區缺乏完善的基礎建設（圖3），都市範圍持續蔓延。
蒙古城鄉移民浪潮，並非始於民主化時代。Batbayar和Soni指出：1969-1979年烏市人口增加135000人（1/3來自鄉村）。從鄉村移居到烏市年均人口為8000-9000人﹔1970-1989年烏市人口近55萬（2007: 97-104）。可以說民主化至今，烏市人口增長一倍。蒙古都市空間發展，固然與尋求安定（sedentarization）的牧民處境有關，卻在財產私有化過程出現新危機。
城鎮提供教育、買賣、商品服務、資訊傳播、專業技能和勞動機會的「空間整合」誘因（Humphrey, 1999: 180 ; Bruun, 2006: 168）。共產時期蒙古境內「縣／鎮」（soum或bagh）外圍區域的牧戶，依年齡、性別和家畜種類組成各種「牧團」（negdel）。「牧團」有著穩定的約束功能，其規約單戶家畜數量、勞動薪資配給、牧場空間規模管制（防止土地使用過度擴張）及運輸家畜的資本及器材，這些公共制度卻在私有化階段一一崩解或轉型（Galvin & Beall, 2008: 181-183），深刻影響幾種現象：（1）大規模失業、舊市場機制倒閉、國家補助金萎縮和運輸產業鏈（如卡車和拖拉機）停擺；（2）蒙古官方農牧業務及牧區管理責任，由舊時代「農糧署」（Ministry of Food and Agriculture）移轉到「自然環境署」（Ministry of Nature and Environment）。學者批評為吸引外資或申請國際援助而用（Mearns,
2004 ; Bruun, 2006）；（3）各地學校宿舍、公立賓館、牧團機構等建築遭民眾拆除，將磚和木頭移作柴火或私人營建物料（Bruun, 2006: 169）。小型或省／盟部（aimag）級城市停擺，驅使人口向大都會移動；（4）當家畜無法再買賣或遠程移動時，將增加數量，不僅強化了貧困，土地使用也面臨耗竭。最後，牧戶無力面對極端氣候帶來的破產危機。這些狀況激發新的游牧情境，深化各地牧民前往烏市的定居動機。
縱使共產時期推行「工業經濟」引發環境惡化，然本文認為不得輕估市場本位經濟機制（market-based mechanisms），所導致的另一種基進破壞：即飼養大量羊群以支撐絨衣產業（cashmere）、過度伐木、鹿茸外銷和國際礦產企業進駐等帶來的耗損（Rossabi, 2005: 176）。
蒙古走向市場經濟模式並非特例。蘇聯解體後，歐亞城市及居民渴望私有化的心理狀態，具有共同參照價值。蒙、俄交界的布里亞特共和國首府烏蘭烏德（Ulan Ude），在1990年代前後亦經歷轉向市場經濟的陣痛期。有學者發現，當新租戶發現原為公有不動產，變得可「轉租」後，提昇住房權利合法化的欲望（Zimbiev, 2000: 107）。這些心態比對，助於補充Smith「收復失土」式城市易容術的不足。本文指出：「收復失土」心態不單靠「由上而下」的空間強制政策。共產制度轉型的東歐或中亞國家，須加入政治制度變遷／承襲、國家身分重建，及不同利害關係者對私有財產制的想像模型，[1]以產生一個多面向的分析架構。
法制是另一問題。蒙古《憲法》和《民法》視「國家」為土地使用者﹔在縣鎮等區域政府同意之下，《土地所有權法》（Land Owner Law）保障了土地持有人可將所有權「租賃」、「轉讓」他人使用或擁有，包含國際組織、法人機構和外資企業。
鬆綁後的土地法制與「第三鄰國」外交相輔。透過打造區域和平形象、致力發展生態戰略發展目標，落實於烏市的國際飯店、大型會議中心與街道命名（「首爾街」、「甘地街」、「聯合國街」等）上。這些「和平」展示有益於吸引外資（Batbayar & Soni, 2007:
130）的共榮象徵。至此，吸引外資挹注以維持「區域安全」顧慮，不僅反映在蒙古發展務實外交的彈性策略，也讓全球時代下的烏蘭巴托，朝向折衷式「地產引導發展」及「半被動」都市更新特質。
六、朝向2030年生態城市規劃
2000年後，烏市政府無法有效回應大規模、低收入的城鄉牧民困境，在郊區「不連貫」（inconsistent）的管理層面引發輿論批評。市府起初採提高郊區居住稅，遭最高法院指控違憲。2002-2008年選前，政府修改土地法令，開放、獎勵地主「占據」更大範圍的郊區土地，保障最大權益。[1]Kamata et al.不僅批判政府縱容近乎瘋狂的圈地行為，更指出普遍大眾對公共利益衝突問題漠不關心（2010: 3）。
隨國際組織介入，烏市修正其都市規劃的消極態度。2007年起，市府和國際組織共同以「高密度」發展為核心，整合都市空間及人口問題，抑制蔓延。[2]
「緊湊城市」是介於規劃失效與拉攏外援的折衷策略。其盼轉為三種居住環境：（1）將蔓延的郊區「升級」為有秩序的公寓大樓；（2）改善基建設施；（3）邊緣地帶（fringe）的永續發展。從第一項觀點來看，公寓規劃將消滅棚戶區的非正式景觀，由上而下的政治權力將「紊亂」編入「理性規劃」。
這成了亞洲開發銀行（ADB﹔「亞行」）等機構介入其中的途徑。鑒於全國1/3人口集聚烏市，然郊區卻承受衛生條件、廢棄物管理不足及水源短缺等困境﹔毫無供電情況下，牧民依賴煤炭和生物燃料取暖， PM 2.5超標產生致命的空汙問題（Denton, 2018/3/15），是烏市公民歧視郊區環境的主要因素。2018年8月，亞行批准八千萬美元貸款，意圖協助郊區轉變為可負擔、低碳、適應氣候的住宅區。亞行認為此舉可改善十萬人口獲得城市服務、保障基本生活的機會，其中一萬人可獲得綠色住宅，成為直接受益戶。他們計劃為20個新環保區提供基礎服務、交通運輸、就業機會、商業機能及綠能空間。該專案預計2026年完成，然關鍵在於如何實行「自願土地交換」模式。換言之，擁有或租用土地之家庭可選擇是否參與，同意者有可能獲得技能培訓與貧困家庭就業機會（Misheel, 2018）。
不少學者親訪棚戶區後發現，離市中心最近的牧區民眾期待新公寓落成（61.6%），也有部分牧民對分離式（detached；21.4%）住屋有需求。13.0%受訪民眾不同意都市開發，反而認為應增強基礎建設；中、外圍牧民分成兩派：一派人對發展混合型住屋和公寓有意願（24%），另一派人認為只發展必要的基礎建設即可（24%）（Kamata et al., 2010; Anderson et al., 2017）；離市中心最偏遠的牧民高度嚮往興建公寓，佔95.1%（Kamata et al., 2010: 21）。有學者後續研究發現，牧民樂觀期待公寓出現，但偏好「低密度」生活（Anderson et al.,
2017）。
牧民偏好廉價的多家庭式（multifamily）公寓建築。市場機制畢竟掌握在政府及地主手中，後者可從交通運輸便捷程度、基礎建設和地理區位等面向調配價格。有經濟困境的牧民何以向銀行貸款，才是基本問題（Kamata et al.,
2010: 23）。
2010年後蒙古積極發展綠能政策，與「經濟合作與發展組織」（OECD）推行「聯合國永續發展目標」（SDGs）契合，延伸如「2020烏蘭巴托：綠色發展策略行動」（GDSAP）及「2020主要計畫」。這些計畫目標不外乎：創造一個在極端氣候變遷中，保持韌性、健康、安全的綠色城市；藉適宜的土地使用分區規劃、基礎建設和房屋政策，打造宜居環境；創造市民與企業都能接受妥善服務的城市治理；激勵市區外的衛星城鎮、住宅區都能持續發展；成為亞洲重要旅遊城市之一；並自詡晉身具有國際競爭力的魅力城市。
「2020主要計畫」彰顯蒙古的都市更新藍圖。在當今「全球城市」變化涵義中，當局有必要再次擬定城市戰略的引領作用。Clark認為城市決策者不僅得提升感知全球經濟變化的敏銳度，也得建立起適合「全球城市」治理模式及推動改革的融資能力（2018: 177）。
烏蘭巴托能否有效對應「綠色增長」標準？仍待更多研究觀察。即便如此，「2020主要計畫」提供若干明確方向：首先設立不同的衛星市鎮，分擔各項功能，取代單一中心；[1]增強區域間交通網絡的互通機能；規劃綠帶，得以聯繫市區外的農地、旅遊區、夏令營區與自然保育地等，來減緩水患和維持自然保護使命；重新檢討土地使用劃分，建立居住（residential）、商業（commercial）、工業（industrial）、綠帶（green/open space）、混合使用（mixed use）、創新工程建設（engineering
infrastructure）、特殊用途區（special
purpose，如軍事、廢棄處理廠或墓園）等區域；最後，重建市中心交通網絡（如BRT）、文化設施、基礎教育（及幼稚園）和區域型醫療設施，並在郊外公寓區劃為高、低價型。不過，市中心與郊區能得到的區域支援基礎建設，恐怕程度不均（圖4、5）。
圖4 「2020主要計畫」綠帶示意圖（左上；粉紅色為中心區）；市區中不同的交通任務分配（右上）及多中心化的土地使用模式（下）。
圖片來源：“Ulaanbaatar 2020 Master Plan and Development Approaches for 2030” （https://asiafoundation.org/resources/pdfs/MasterPlanPublicSummaryEnglish.pdf），
取用日期：2019/1/6。
土地使用分區的「理性規範」，看似為平衡區域發展而努力，但須視之為土地縮放（rescaling）與「空間－權力」再結構的整頓過程。權力與資源配置仍是主要問題，「工業和金融、管理和勞工之間的權力在根本上的不對稱，依然不曾改變」（Zukin, 2010: 317）。可問的是：「2020主要計畫」從綠帶、分價制公寓、交通網絡和基本建設完整度，是否淪為「隔離」使用者階級之實？文化資本和房地產開發，以「綠化」之名連動，促使新經濟結構與服務項目得以重估地租成本。資本意識充分納入消費系統組織裡，銘刻於空間建設上（ibid., pp. 333-343）。
圖5
郊區的簡易平房、蒙古包與籬笆；市中心閒置公園。
圖片來源：筆者攝（2018/10）。
1993年後，蒙古積極對外參與國際組織主導的生態保護、防治沙漠化（combating
desertification）及氣候變遷會議﹔國內開始修訂相關法律、重組環境任務（如環境自然署，MNE），宣稱國家介入自然環境保存之意圖（Batjargal,
2003 ; Dorj et al., 2013），來獲取國際社會信任與外資。承襲成吉思汗精神襲產的蒙古都市生態治理，在民主及環境至上的美好形象，表現在對外擴張的說服力。但是，小至「區」（düüregs）、[1]「分區」（khoroos）或偏遠城市的自主社區營造，[2]或大到「國家」規模的推土機構想，「綠色」一詞在不同空間規模實踐者，有著分歧的認識及方法，不得一概而論。
Harvey關注全球都市的政治規劃和生態正義議題。本文受益於Harvey，在此整合一組可綜觀的「生態政治」分析架構：全球資本主義創造一幅由交通、通訊、基礎建設及領土相互摧毀與重塑的單調地景，降低時／空間運動成本，消滅任何不利其生產及分配的障礙。這種地景幫助「國家」力量，調節出貨幣、法律及政治的壟斷權，藉此產生資本積累的空間條件。在國際組織支持下，「國家」或投機商得以合理介入或導引「自然系統」或「生態調控」機制﹔證明自身握有權力，展現在「地租差」和資本投資強度的地理差異，分隔區域資本與貧富差距（2008: 53-75）。關注天災損害程度，當然也納入開發風險成本計算之中。
Harvey認為「生態運動」可能出現不同形態的紛爭或對立（2010:
135-203），值得參照：
(1) 立場分歧：如「健康」觀念，劃分「環境主義者」在政治／哲學傾於外部管理與施行的理解﹔「生態主義者」則偏好情感、美學表達。政府或投資者偏向前者立場，可在下一節見之。
(2) 包裝「生態修辭」的資本主義糖衣：如「永續性」不僅給予環境保育和生活品質追求者安全感，也是土地增值條件。但是，該問題牽涉某國受全球金融資助下，能否償債的能力考驗。
(3) 當「綠色」成為主導價值時，將要求全民服從「道德共同體」。
一旦涉及倫理層次爭辯，可能強化「公民教育」成功與否、「文明程度」、「蒙古至上」、「國際地位」等輿論檢驗。更可能遭受撻伐的是：對批評「都市更新是否公義」的人來說，可能招攬違反民族主義的責難。這些困境誠如Harvey所述：「（道德共同體）能夠在塑造共同體團結（如民族主義情感）和獲得主權努力中成為一種重要的意識形態工具」（ibid., p. 203）。
對牧民生活方式而言，不僅深受氣候變遷影響，也因社會結構變遷牽連。農牧業在全球需求層次上，需要更嚴謹的政治經濟學分析（Dorj et al., 2013: 226）﹔另「生態城市」口號下、或近年興起的首都區域競爭力評比中（Bayarsaikhan, 2017/4/14），在郊區定根的中、底層牧民，又透過何等適宜的監督機制，來保障其基本生活權益？倘若偏好「低密度」居住環境，恐意味得承擔更偏遠、或更高價（相對土地使用面積較大）的地租與風險。
總之，牧民的實際生活處境，與「朝向2030城市願景」至少呈現了兩種歧視：一是因基礎建設不良所導致的汙染歧視﹔二是因地租及區位造成階級關係再生產，難逃社會汙名。
[1] 修法後地主能獲得的土地面積平均值，擴張至400-500%。
[2] 2008年烏市在日本協助下，發展「2008烏蘭巴托城市發展主要計畫」。此時開始
倡議「緊湊城市」，將「有效運用土地」視為目標。
[1] 以2018年9月29日烏茲別克首都塔什干為例：當局以「妨礙大使館建設」為由，清除79
棟民房。同年5月，塔市已有兩千人家屋遭燒燬。《外交家》抨擊：對地租的渴求與政治貪
污可部分解釋中亞城市的轉變危機，兩者並未全觀掌握這一系列的獎勵措施，何以讓中亞各
國政府著手重塑城市景觀卻又能逍遙法外（Wood,
2018/10/17）？
留言
張貼留言