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日本「地方創生」政策的歷史債務[*]
林正尉
Demystifying the “Regional
Revitalization” Policy in Japan
By LIN Chen-Wei, 2021/5/18
摘要
日本「地方創生」政策主張解決區域人口不均與「少子高齡化」社會等問題，而本文擬將該政策置入國土規劃的歷史發展，進而延伸探討逐步萎縮的日本經濟及社會現況。第一部分探討日本「國家」體制如何形塑「地方」的三種視角，並在後文指出五種造成日本「地域」衰退的暴力因素：各層級政府於行政效率與預算分配的想像分歧；國土規劃及其土地使用變遷制度的失能；政黨力量在選舉策略下的地方部署與政治犧牲；持續變動的「地方」政策；全球化時代下的區域競爭與空間尺度重構等問題。這些研究提示了「地方」深受各種制度與發展願景的侷限。透過上述經驗與理論爬梳，作者意圖建立起批判性方法，鼓勵臺灣相關政策制定者、實踐者與研究者回顧自身土地使用脈絡，指出要如何探討土地及生活問題是最迫切的關鍵。
關鍵詞：地方創生、少子高齡化社會、空間正義、社會救助制度、日本
Keywords: regional revitalization Policy, lower birth rate and aging society , spatial
justice, social assistance scheme, Japan
Abstract
This paper aims to investigate the vague
issues beyond the “Regional Revitalization” policy in Japan. By
analyzing the history of spatial planning act and socio-economic changes in
Japan after Second World War II , the author tries to point out that the policy
not only includes the lower birth rate and aging problems, but interacts within the
domestic political situations, regional competitions and geopolitical tensions
which may cause “reterritorialisation” mentioned by Neil Brenner under the
globalized predicament.
The
first part explores three perspectives on how the “State” system
shapes the "place" in Japan. Then the author points out five “violent factors” that would contribute to the decline of the
"place" development(s) in Japan. The factors are suggested that
"local" places are deeply constrained or concealed by certain
institutional visions. Through the analyzed factors and theories in this paper,
the author intends to establish a critical approach and encourage the
policymakers, practitioners and researchers etc. in Taiwan to review land-use
contexts and the essential issues from our own perspectives.
2019年10月30日，由林務局辦理「臺日山村產業六級化國際研討會」，邀請日本岡山大學環境地理學者金枓哲，就「過疏地區」現狀分享「地方創生」（以下簡稱「創生」）政策。他開場點出三道問題：其一，人口多寡是問題發生的本質？其二，在「地方消滅論」或「田園回歸論」討論中，是否將地方發展的過疏問題，窄化成人口漸少的層次？最後，為回應「發展過疏」，當前提出的各式政策或行動方案，實為問題解決的良方？金枓哲問題背後的重點是：人口多寡未必是導致地方發展不振的必然原因，「不如討論因人口減少所產生的結構性問題、背景脈絡，以及其所帶來價值與規範崩解的社會現象之因應策略」（陳玠廷2019）。
「創生」政策將人口衰減及「少子高齡化」議題納入問題意識，以創造工作機會、改善生養後代的所需條件為基礎。然而，應如何支持地方發展的行動者面對人口衰落危機，與納入產官學界資源、匯聚公司部門的共識與發想行動等方式（曾旭正，2019：58），實是爭議之源：第一種批評指向是，臺灣政府視2019年為「地方創生元年」，將挪移日本經驗後的「創生」正當性，加諸現有政策之延伸，光是這點即引發眾多實踐者針對該政策拼裝為「合法進化論」；另一質疑是，該「由上而下」的政策不識、甚至低估地方發展複雜度，再次「舊瓶裝新酒」，難逃「地方創傷」1的負面印象。
金枓哲間接指出「創生」支持者可能（刻意）漠視的土地歷史分析；本文認為，他同時提醒高齡化社會正在增速引發的全球化風險，後者意味企業將在其他地區找到更為低薪的青年工人，而那些地方的薪資，恐無法涵蓋高齡化社會的公共支出（Fishman 2018：15）。上述議題不僅在地、亦屬於全球，為何臺灣「創生」政策又獨尊日本？自2017年起，木下齊「地方創生」系列書籍或增田寬也《地方消滅》等論著引入臺灣，這些選譯深刻影響臺灣推行相關政策而蔚為主流，緊接的問題是，我們實際認識日本「創生」政策的真正脈絡？
上述爭議暫存不論。本文旨趣回溯日本「創生」政策的歷史債務，前提不在於否認現有臺灣推行該項政策的多種回應。後者已展現不同層次的學理貢獻。[2]但是，倘若吾人相信「創生」政策是個受移植的治理意識，更應挖掘這種乖隔（remoteness）表達什麼、甚至讓那些「缺席」的空白因素浮現而出。
如M. Tafuri所言：歷史書寫是種危機設計，反映其對權力實踐的粉碎、砍伐與踏碎的「解秘」工程（2002：468-469）。本文從Tafuri建築歷史觀援引寫作靈感，環繞金枓哲問題背後的核心關切，解析日本「創生」政策與地域建構的政治過程之中，如何受不同形式的政治競爭及國土發展制度建構下的「問題化」歷史鋪陳，並環繞／回應下列論題：
（一）日本「地方」何以誕生？
（二）「創生」政策隱藏的地域暴力圖像為何？
（三）高齡、女性、青年貧窮化浪潮衝擊的當今日本社會，其生活福利機制在「創生」政策背後，可能遭受拒斥的張力為何？
一、戰後日本「國家」體制如何形塑「中央」與「地方」？
論及中央到地方層級的治理與規劃，首不容忽視日本「國家」體制的形成。日本一統國家的形成與強勢的資本原始積累，雙雙建立於國際壓力之下、消滅地方社會的抵抗力量所推行的制度近代化進程。其體質是「家族國家」觀，係透過同族與擬制的部落互助型紐帶，抵抗來自內部的個人析離（丸山真男2009：46-47）。
丸山真男主張：構成日本天皇「國體」的兩大條件，包含國家主權不得落入民眾之手、不必施行歐陸分權的君權制的絕對存在；「總體主義」的精神滲透，同時保有維持部落聚合的社群網絡。他認為上述因素讓「國體」下的行政官僚成為某種經營體，合理下降於地方；此外，底層「鄉黨型地方社會」不僅提供內部制裁，還向上連結「國家」。兩種力道反覆交替之下，使帶有家長式的派閥政治、重視人情的社群樞紐，形塑某種服從且合法的特殊機制。這種小型社會的延伸形態，可能確保安全保障的制約（2009：30-53）。[3]
若說中央與地方亦存在著忠誠的服從體制，尚待細緻論之，但至少在昭和後期至平成年間，開始出現多元批判及反思。
本文重視的地方論，第一種類型可援引「地方犧牲論」。至此，「國體至上」的犧牲論，應是「地方消滅」的重要因素，不應隨著高舉「少子高齡化」而百般隱藏該意識形態、[4]甚至漠視遲來的人權正義問題。
例如：宇澤弘文（2017）以「社會成本」概念闡述「要塞化」的東京成田機場及其鐵絲網，突顯出國家強制力，何以造成地方居民面臨弱勢人權和被賦予承擔社會成本的行動反撲，進一步為成田機場抗爭釐清真相；從海嘯到日本福島核災事故的處置與反省，高橋哲哉（2014）嚴正提出「犧牲體系」，論述日本東北與沖繩等地為何被迫歷經核電廠與美軍基地的興建過程。他通盤檢視地方產業崩解、國民對地方縣民的健康歧視等問題，提出日本殖民主義受到正當化神話塑造之下，所謂（高風險建設）補助金真對地方發展有實質貢獻？本文認為高橋哲哉指出更重要的現實內容（涉及失敗執政與重振都市選票數的精心考量）是：以經濟利益來交換／補償地方居民，背後深藏地域貧富不均的歧視，犧牲地方以服務都會居民（2014：176-196）。
第二，空間正義與「地方創生」政策應如何相輔相成？吾人是否掉入假設「創生」面臨平坦的地域紋理，僅注重人口過疏、少子高齡化等命題，視若無睹的逃避日本「地方」多樣性與「創生」政策捎來的致命陷阱？長久以來，日本特殊地方治理和世襲（穢多）階級所形成的「被差別部落」，於今仍是敏感的空間正義及人權議題。過往「部落」亦伴隨（被）都市化的傾向，快速消失於經濟高漲的1960年代。專注研究被歧視部落的藝能文化的沖浦和光感嘆各地稱為「藝能村」村落的冷清感（2015：282）；或照蔡亦竹所言，大多部落集聚於關西的近畿、近京阪的四國等（引自蔡亦竹2017年3月13日），都可能遺存「不均衡地理」的發展問題。這些地方的「創生」實踐，能否改變既有地方中心／邊緣之分，進而解除民眾所帶有的地域「歧視連鎖」感知（井上章一2016：45-46）？
從D.Harvey角度看來，檢視該概念，乃要關注其「空間與生態差異不僅被『社會－生態與政治－經濟過程』所塑造，而且由它們構成」的難題出發（2010：6）。此意味著挪植「創生」進入臺灣的施行方法，既忽略日本自身遺留階級歷史空間化的窒礙，也不易關切日本「創生」自身侷限，進而引導實踐者主動探究其中資源構成與分布（如基礎建設、道路、大眾運輸、醫療系統到社福與住房等層面）是否造就了歧視性地理（Soja
2019：76），就根本層面言，我們難道不應從國土規劃角度研判其地方如何形構、或地方被迫接受「變革」的犧牲程度？
第三種「地方」政治形構，與第一種論點部分交疊，擴及至1970年代如何受到國際政治影響、核電廠、博覽會及奧運等「樂觀開發」的欲望而起。簡言之，我們得詢問日本「土建國家」背後的意識形態為何？吉見俊哉分析，從1970年代到2005年間，日本共舉辦五次國際型博覽會，而地方博覽會崛起於1980年代，重要的是觀察其博覽會如何帶動區域發展甚至泡沫化的跡象（2016：9-12）。「博覽會熱潮」讓中央機關與地方自治體身陷各種競爭和結盟的微妙處境，對此吉見俊哉補充：
戰後世博會與地域開發的結合看上去不僅不是附帶性的，而且有著非常穩固
的結構。大阪世博會在毗鄰千里新城的地方舉辦並非偶然，而在沖繩海洋博
覽會舉辦時，為了從本土政府獲取更大的公共投資以完善幹線道路，特地將
離那霸較遠的本部半島做為會場，目的就是完善北部開發的基礎設施建設。
（……）愛知世博會原本也是與包括中部國際機場建設在內的東部丘陵開
發、衛星城市的建設事業等相關的項目。因此，在整個戰後史中，不存在不
與「開發」相關聯的世博會。（2016：177）
2020年東京奧運如何造成區域／地方重組，是未來可持續追蹤的課題。誠然，上述三種「地方觀點」交織一個核心原則：談述日本「地方創生」，不得將「地方」視為無肌理的白紙，亦不得忽略其天皇國體制度、地方犧牲論，與戰後陷入開發熱潮的樂觀主義（透過國民收入倍增計畫的美麗說詞）的多重生產關係；也不得將「地方」過疏與「都市」視為既絕對又天真的對比，彷若「少子高齡化」現象僅是代表其政策的獨立議題。
第二節中，我們須識其樂觀主義者主導的「地方創生」思維，與現行國土計畫法下的矛盾與鴻溝，及站在東京本位主義立場下所想像的「地域發展」政策，可能造就的暴力特質。
二、「創生」政策背後隱藏的五種「地域暴力」要素
「少子高齡化」絕非僅於人口治理的浮淺問題，其包含政治、經濟與空間如何批判回顧、重新評估及為未來尋找指引方針等面向。尤在日本，除了「可見」的農村凋零外，尚得考量總體經濟崩盤與債務增長危機，[5]以及法定退休年齡（60歲）何以造成日本社會高度年齡扶養比等問題：
這是處於工作年齡的生產性人口與退休人員及兒童（非生產性）人口的比例。日本這一比例為64，美國是52，中國是39。這意味著，跟其他主要經濟體相比，在日本，為老年（醫療保護）和兒童（教育）所需的社會計畫提供資金的職工人數較少。（……）30年來，日本的經濟基本停滯不前，部分原因是高齡化的人口消費越來越少，導致越來越少的需求，銀行因為擔心需求只會繼續下降（這種擔心不無道理），放出的創業貸款越來越少。（Bricker
& Ibbitson 2019：80-82）
從「少子高齡化」延伸到萎縮的日本經濟及社會現況，是必要的研究途徑，然而當我們論及「地方／地域振興」，更不得置空間發展的重大問題於不顧，此亦是本文預期提出的核心主張。至此，本文首要描繪「創生」政策背後隱藏的「地域暴力」圖像。「國體至上」的日本社會，發生何種變革？本節將以「地方消滅論」做為探討的開始與分析對象，指出五種「地域暴力」病徵：
1. 行政效率與預算分配的想像分歧；
2. 國土規劃及其土地使用變遷制度的失能；
3. 選舉策略下的地方佈署與政治犧牲；
4. 持續變動的「地方」政策；
5. 「新自由化」之後？
增田寬也《地方消滅》書名副標題為「東京一極集中が招く人口急減」，顧名思義，是提醒讀者反思改善人口過度集中的東京環境為旨。本文同意增田寬也觀點前提：「在規畫國家與地方的遠景之際，首先必須掌握人口動態」（2019：10）。然如本文提出的：站在東京本位主義立場言，接收都市／地方的平質化觀念，無法究其歷史與特定區域空間發展進程的若干矛盾，遑論提升地方就業機會與增進生育率？這般樂觀的實質執行（與後續規劃）及可信度為何？值進一步深思；而中譯本取代原書名，將副標改為「地方創生的理論起源」，除爭取市場青睞，不主動鼓勵讀者分析臺灣土地變革的過往履歷，恐造成更多誤解。
（一）第一層暴力：來自政府的科層制度
此外，增田寬也論及過往日本國土規劃的「國家策略」失敗（2019：54-56），可稱重要提醒。本文亦同意其「中央政府v.s地方政策」的論述架構，甚至直言將中央權限轉讓地方政府，並無法解決眼前問題。可惜的是，該部分並非作者繼續耕耘的方向。「日本國際協力機構」（2004）補充了增田寬也的未盡之處，前者指出權限移轉地方施行「分權化」，考驗地方政府能力及差距，無法有效評估的情況底下，進一步影響公共服務在質與量的落差。中央政府的能力同樣是問題。紊亂的組織運作，恐是自政府科層的第一層暴力。從中央下降地方政府的垂直權力制度，得擴展到公民社會或民間部門的水平關係，採取階段漸進的方式才有可能。這對於步伐略顯急躁的臺灣有顯著啟示。
（二）第二層暴力：日本國土規劃及其土地使用變遷制度的失能
增田寬也在書中指出區域存續的「六個模式」（2019：136-142）。[6]本文認為該論點看似務實，實暴露其對空間及其歷史發展認知的不足。我們能在1960-1970年代後期的「全國綜合開發計畫三稿」及各地區「發展促進計畫」找到共通點，證實前者非屬原創。
以日本東北地區為例：該地在1977年後研擬的「發展促進計畫」方針下，依據人口多寡、都市機能及周地關係分成「區域中央控制都市」、「區域中央核心都市」、「區域中央都市」和「小都市」四種，延伸周遭農村、山林與漁村等產業類型提出改善方向（日本國土廳1982）。然該計畫誕生於日本經濟高速增長的時代，其背後意識形態擁抱著樂觀態度的人數增長論。[7]本文認為「區域存續的六種模式」既充分認知人口銳減與高齡問題（甚至意識其為重大危機），必須在先行的區域發展計畫下提出更為嚴謹的具體實施策略，評估歷史貢獻，或分析各種區域模式的發展阻礙。
增田寬也的另一不足，在於東京本位主義下的區域發展論述，無力構成完整的規劃藍圖，當然其核心命題是要解決東京與其他地方移入者的危機。本文從中澤秀雄（2019）對地方面臨「均衡發展」原則的崩解論點，施以補充，此舉可呼應前文論及現行國土計畫法下的矛盾與鴻溝，何以成為第二層暴力的因素。
「地方的時代」於昭和40年代（1965-1974）即成執政口號，而平成時期與民主黨執政後推行的「地域主權」（都市周邊的、邊境、山與海），變成「可見」（visible）的問題意識（即便這些政策落實程度仍待評議）：諸如「限界集落」、「少子高齡化」，且面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼（中澤秀雄2019：162-163）。[8]平成時代（1989-2019）起，多位內閣對「地方分權」一詞提出若干方向，卻出現分歧：第一是對「地方」抱持不一的治理意識形態；[9]其次，為求經濟發展而大量發行國債與地方公債導致財政困境；復次，全球化下的新國際分工體系，不斷造就產業空洞化等實質影響；第四，平成市町村合併政策反而生產新區域內部的差距等問題，加上日益浮現的「少子高齡化」與「貧窮化」（ibid., pp.164-166），正是上述綜合癥候的起源。
國土規劃及其土地使用變遷所引發的複雜裂痕，應理解為第二層暴力核心。地方政府長時提倡區域均衡、人可致富與超越東京的美好幻想，實際難敵國土規劃藍圖下的致命要害。諸如高生產及高科技能力的大型企業，集中於太平洋沿岸（表日本），而公害與風險得由日本海側的地域城市承擔；[10]而透過引入風險補償機制（如電力三法），再使太平洋沿岸區域形成中心與周邊的支配關係，加上發電廠製造的電力輸往大城市（ibid., pp. 168-174），不僅形成高橋哲哉筆下的殖民體質，或加劇山村衰退及當今地方人口疏化的歷史條件。
對中澤秀雄言，「全國綜合開發計畫」具有產業原則、高速增長原則、中央主權與「區域分工」的整齊劃一（無視差異），再加上稅制補貼和財政融資等誘導邏輯，欲使地方政府照單全收，然經濟與公共建設開發停擺的惡性循環，最終導致資金與就業人口的多向外流（ibid.,
pp. 174-199）。爾後論及地方步入「渡假村開發」國策，化約為競逐中央施捨補助資源的動機，而「市町村合併」亦抱持相似態度，或如瀨戶內海等知名地景藝術節的出現，實反映上述區域惡性競逐體制下的若干變體。
（三）第三層暴力：兩大政黨下的「地方」選舉策略
自民黨與民主黨兩黨勢力的「地方」選票攻防戰，是第三層暴力來源。「NHK放送文化研究所」於1973年始，每五年為一循環，進行「日本人意識」調查，[11]發現握有投票權但不支持兩黨的「無支持層」，從38%（1988）上升至57%（2003）。該團隊分析2003-2008年期間「無支持層」首次減少，自民黨支持者減少、且民主黨迅速崛起的政治環境下，年輕人對民主黨的期待促使2009年政黨輪替。「NHK團隊」於2009年選後再次估量，超過52%的國民可歸結為對自民黨執政的長期不滿，即便民主黨的賄賂醜聞產生些微變化（2013：67-71）。
政黨分析非本文重點。[12]關鍵在於兩大政治勢力對「地方」的選票操作，彰顯出吸引廣大「無支持層」意圖。尤在平成年間後，政黨之間於都市圈爭奪選票的舉止更益明顯。中澤秀雄對此簡要分析：
人口稠密區域與稀少區域的「一票之差」問題開始引起關注，重新劃分選區
的情況頻繁發生，每次都會導致人口稀少地區在政治上的代表力下降。（……）
由於平成時期的市町村合併，長期支持自民黨草根選舉的保守派町村議會議
員減少，有人認為這是2009年政權更迭的原因。（2019：167）
區域與人口劃分固然是政治資源挹注的主要考量，然攸關變化的，倒是1998年自民黨在僅有3名選舉定額[13]的大城市選區[14]失勢後引發的黨內批評，其中一項便是城市發展向來未受關心，而地方過度依賴經濟公共投資的輿論。從此，自民黨內部發展出「犧牲地方的分配計畫」，盡力進攻都市選區。這為2004年在野勢力（民主黨）的政治戰術鋪路，實施「以地方包圍城市」方針（ibid., pp. 174-176）。
民主黨雖以城市起家，但將非都會地區視為重奪政權的起點。中澤秀雄認為背後勝選原因，在於居住「地方」的人們心中，對「國體」至上的忠貞、及社群團結感的雙重解體。瀕臨喪失的「公正感」轉為遺棄感；此外小泉政權以降，所推行「選舉與集中」此一帶有新自由主義特色的政策，使周邊區域遭受明顯忽視，加上主張結束「重視村落」及「向城市集中」的經濟思維主流化後，反倒變成民主黨翻轉政壇的關鍵原因（ibid.,
pp. 176-178）。
民主黨執政後的地域主權改革，是以「掌管事務的擴大」為主軸，但在不願放下權力的中央部會，及地方自治體不願增加業務的雙重反制下，使得「地域主權」成了草率收場的歷史名詞（陳建仁2019：209）。
2009年民主黨勝選後，急於兌現政見而不識地方差異也是問題。民主黨為履行兒童福利津貼補助等政見，要求深陷經濟危機的地方政府，共同承擔六千億日圓引發國內強烈輿論（高洪、何曉松2011：30）。這些爭議認為：執政黨在未能有效拓展財源的桎梏下散播「政見兌現」訊息，引來地方政府反彈，中央與地方政府間的認知及衝突事件可見一斑。
值得注意的是，1970年代以降，執政者視「地方」為票倉「思維」或「一票格差」的違憲問題，不斷重劃地方或行政區域範圍，以掌握政治利益。但是，這些違背民意的舉措，早讓民眾不信任政治的程度有增無減（水島朝穗2013；清水唯一朗2019：163-164）；不僅如此，2011年5月民主黨在大阪府議會選舉敗選地方新興政黨「大阪維新會」，加上2012年「東日本大震災」後，多數民眾失望於中央政府投入災後重建的效率與態度，順此衍發地方政黨崛起現象，不僅讓民主黨失去核洩漏災區的執政權，在野的自民黨與其他原有黨團紛紛面臨地方政治勢力興起的新挑戰（高洪2012：56-57）。
有鑑於此，2014年11月安倍政權以牽制「增加消費稅」的政治勢力為由，解散眾議會，其背後因素不僅要挽救內閣支持率，還盼削弱在野勢力，以迎戰2015年的地方選舉（吳明上2019：123-143）。原有勢力瓦解的眾議會，接受重組及改選。2014年日本眾議會面臨小選區（52.66%）與比例代表區域的投票率（52.65%），立下選民政治參與度的最低紀錄，此舉提升選民對安倍政權的支持度（吳明上2019：142）。不過，民主黨與自民黨仍舊提防「地方勢力」再起，並再次進入議會體制。對「地方」恐懼又期待的心態，反映過往「地方」之於「票倉」的保守性格，加上天災與人為因素影響，軟弱的中央政府在現有政治、管理與社會分裂中沉沒及惡化（Samuels 2013：52；Robinson 2016：205-206），與增殖的「地方政治」勢力有關。
順此，本文回頭檢視一個基本問題：從1988年以來，不同首相陸續提出「鄉土創生事業」、「地域再生」，乃至「地方創生」等政策，以期待公共資源挹注後活化地方（吳怡彥2019）。這些政策難道失效了嗎？本文認為即便努力施行的政策固然可見，但「地域變動」的命題為何隱而不顯？下述分析將掌握最為關鍵的地域暴力要素。
（四）第四層暴力：持續變動的「地方」政策
戰後日本走向開放、競爭的政黨政治，深受美國政府主導、適度承襲日本戰前積極組織公開、合法的選舉競爭的獎勵制等影響，且在1955年（以下簡稱「55年體制」）充分整併自由黨與「日本民主黨」（即「自民黨」源起）架構下，提升執政黨的管理權限，並控制國家立法機構與行政部門的強行貫徹效用，生產出執政權、官僚化與憲政體制的結構化動能（淳于淼泠2007：194-195）。
國家與資本在戰後日本政經脈絡下的互動關係為何？欲使這問題有意義，得說明的是，「國體至上」的傳統日本社會，在美國佔領與支配下創建了為新自由主義經濟鋪路的幾項特徵，且符下列情狀：首先是（自民）黨的全力強化與對其他威脅勢力的有效控制，以在歷次選舉中獲勝，使黨的各項政策得到具體落實為前提；在尊重傳統與秩序控制下創造「進步」。透過維持過去的連續性下消弭不安與混亂，形成新保守主義；使日本經濟走向私有制的市場機制，藉此導入社會大眾的公共福利政策。換言之，「55年體制」初期在自民黨積極建設「真正獨立的日本」與「完善獨立體制」，以期達到與美國政府平等的政治地位的焦慮下，集中且催生了岸信介內閣時期（1957-1960）。該內閣秉持市場經濟原則、尊重企業的自主發展，和依靠行政手段調控國民經濟的雙向政策（ibid.,
pp. 199-204），而「地方發展」僅是自民黨的利益分配體系的延伸：
戰後初期，日本實行財政緊縮政策，政府補助金在政府財政預算中僅占的比重很小。20世紀50年代後，隨著經濟的恢復和發展，投入工農業和公共事務基礎建設的政府補助金急遽增加。1977年各種名目的補助金共18.36萬億日圓，占當年一般會計歲出總額的65%。面對補助金的這塊大餅，「自民黨各派閥的領袖和國會議員，每人都從自己家鄉的利益出發，全身披掛參加爭奪戰。社會黨與工會組織連配角也沒當上。也就是說，這是自民黨的利益分配體系」。（升味准之輔1997：1087；ibid.,
p. 207）
自民黨為維持支持國家特定政黨及配合落實利益「管理」，得仰賴諸利益團體的合作。這些團體先是提供政治獻金輔助候選人登上政壇，選後直接遊說利益需求以影響決策，此舉更像是政府行政決策與立法的制約者和參與者，或為人熟知的「成長機器聯盟」。在日本這種集體主義傳統的國家，使得深入政治、經濟決策的利益團體，影響作用高於其他西方國家，「在公共政策中的權力與矯正政府對於市場經濟發展的偏差」（淳于淼泠2007：219）﹔另一種情狀則是透過「行政改革」，提升普遍大眾的政治關注。從60年代開始執政者看似帶有自省的「行政改革」，一定程度調控了「政府／市場／企業」與「中央／地方」關係（ibid.,
p. 229）。
1955年後日本自民黨、金融業、汽車產業、土木工程業組成的「成長機器聯盟」持續擴大，使得
公路和公路相關設施的修建促進了汽車在日本的普及。修建公路作為公共事
業，一方面拉動了對土木建設的需求，確保了土木建設產業能夠獲得較高的
利潤，另一方面，它還巧妙地利用政治偏好，起到了維護以自民黨為核心的
專制體制的作用。（宇澤弘文，2017：80）
與此同時，自民黨於1961年頒布的《農業基本法》，造成相當程度的破壞，其假設了「農業與工業具有相同的性質，對農業部門的資源分配也要以市場效率的高低為判斷標準」（ibid., p.33）。宇澤弘文批評日本農業規模逐步萎縮的因素，在於採取新古典主義經濟學的理論主張，以市場效率為標準的資源分配，高度集中工業生產；而更大的社會偏見在於：農業／地變成追求效率的資本主義產業一環﹔或追求工業化發展同時，將農村存在價值視作提供輸出人口的「原產地」（ibid., pp. 34-41）。
與本文較為相關的，是1996-1997年橋本龍太郎內閣時期的「行政改革會議」，意圖排除各種行政弊病，朝向透明化、自我責任化與精簡化為目標。該改革促使管理國土與地方資源的相關部門，形構陸、海、空交通網絡統一管理的行政體（「國土交通廳」），確保1府12廳的運作，以改善跨部會溝通不暢等問題；整併厚生省和勞動省為「勞動福祉省」，將「少子高齡化」的醫療福利議題擴充至就業權利等。然而，日本民眾已對「失去的十年」傳達普遍的失望，此項改革仍被視為擴大首相權力與內閣機制的表現（ibid., pp. 230-233）。這般改革加深現有制度受惠者的反對聲浪，結果傳統的投資重大公共工程以重啟經濟增長名義繼續沿用﹔而地方政府稅收預算銳減，則與資源轉向國家投資的影響有關（Newman & Thornley 2012：257）。
暫且不論橋本行政改革的成敗，本文認為「地方」與「國家」關係的新使命，其至少揭示了承先啟後的歷史作用，包含今日「地方創生」政策。獨立法人資格的地方自治體，只要不違反國家法令的限度內，擁有地方立法與行政的權責。但是，日本中央為確保調控地方自治的權力關係，仍以行政控制（如要求提出財務報告）、立法控制[15]和財政控制等作為。不過，2000年4月因行政改革而實施的《地方分權一覽法》，可視某種中央對地方政府的「友好」表現。包含：切分中央與地方的行政職責，廢除機關委任事務制，削減國家指派至地方的人事耗費；擴大地方稅源，以簡化新增地方稅的手續；減少中央對地方的行政干預；新設國家地方糾紛處理委員會和健全地方行政體制[16]等（淳于淼泠2007： 230-242）。
上述變動必然引發「中心／邊緣」相互依賴或排斥的後果。如前述，地方尺度的重新合併過程中，發達區域是否願意提供「落後」區域的經費支持的矛盾？一些「落後」區域過慣「國家」的補助機制，自立意識是否經得起評估？而經濟學家大前研一曾評述安倍晉三的「道州制」，肯定其意圖將47個都道府整編成11個，[17]認為倘若政府向國民解釋的越多，反對派只會增多，建議安倍走向強勢的「小泉作風」（2011：136-137）。
為確保各道州保持競爭關係，實現各地方政府的自主經濟模式，地方擁有權力決定吸引外資的策略，設置相關優惠條件，容忍各種可能的國際投資方法。這是大前研一支持安倍版的「道州制」的願景聲明：
為了讓日本能夠從長期衰退中脫身，政府管理機構的自我轉變就成為一個必不可少的前提。做為一個中央集權國家的日本早已壽終正寢，今後如果不能放權給地方政府，促使它們為了實現自身繁榮而競爭的話，日本將難以再度產生活力。當然，像北海道和九州這些地方同時也必須根據自身情況，制定與其他地區風格及方向有所不同的政策和改革節奏。（2011：141）
（五）第五層暴力：「新自由化」？
讓各地參與競爭以謀求繁榮、使各級政府不再需要依賴納稅人的錢來刺激經濟，並借助來自全球的剩餘資本實現繁榮，是大前研一的關注。舉例言：北海道可變身為開發俄羅斯遠東地區的前線基地，將俄語設定為北海道的第二外語是有可能的；九州可成為黃海經濟圈的重要港口，鼓勵當地小學課程加入中文與韓語學習內容，這使得
日本中央政府必須將手中相當份額的立法權與稅收權交給各道州，使得各地區都能夠找到適合本地區發展的方法創造繁榮。實施道州制後，各地區之間可以展開激烈競爭，積極吸引全世界的資本、企業、技術、人才和資訊。而那些在競爭中落敗的地區則可以轉向透過發展觀光與養老等產業謀求發展。（ibid., pp.
141-142）
大前研一顯然看中日本走過經濟崩盤與2008年全球經濟危機的相關經歷，在全國失落氛圍裡推出「新自由化」的強心針，進而提供「品質國家」的營造主張。具體而言，大前研一認為「品質國家」的改革基礎在於組織架構，走向縮小規模的日本經濟經營，讓不同的道州「參考、學習」瑞士、丹麥、新加坡、紐西蘭與芬蘭等國的亮點經驗，重新布局對地方有益的產業或觀光發展策略。他建議日本霞關必須放棄「均衡發展」的歷史觀念，而在地方政府不涉及（逾越）國家重大制度與決策的界線為前提，讓道州首長擁有「類總統」權限，依此推動可相互競爭或學習的「複數型地域戰略」（2013：190-213）。
這相當程度符合N. Brenner論述地域競爭與國家空間尺度重構的關聯。為使國家／區域有競爭力，須普遍在主要城市、區域城市與工業區建立特定的監管制度，將經濟監管的關鍵能力，下放且分散到區域或地域型行政機構；而這種國家空間戰略的主旨，是在最具全球競爭力的城市地區重新集中社會經濟的有利條件，加上先進的基礎設施投資，於更廣泛範圍內提高核心城市和區域經濟的競爭力（2004：176）。讓我們回到大前研一的說法：日本各區域的經濟轉型勢必結合其所在的環太平洋優勢，向世界學習或競爭。競爭失敗的地區尋求觀光或養老服務即可（2011：141-142），讓「勝者」（地區）憑藉資本與資訊優勢，尋求跨尺度的空間重構（rescaling）、或鬆綁當下全球市場規則下的制度限制，轉移或解決經濟危機與管理問題，「重新調整權力關係，為資本主義發展和政治經濟管理建立新的地理基礎」（Brenner 2019：27）。大前研一立場充分反映「東日本大震災」前的地域振興夢想﹔而浮現在我們眼前的，卻是結合演化論的地理學。
災後，寺島實郎於的地域振興想像值得我們省思。他以「留住本土企業」與「加強亞洲競爭優勢」為出發，重新思考日本城市與人體部位的整體關係，重新連結太平洋與日本海側城市關聯與機能的新國土規劃（2016：143-152）。
寺島實郎透過銜接崛起中的亞洲經濟市場與災後創傷，展開新的地域振興倡議。本文認為，其試圖溶解兩側海岸城市／區域因「高速增長」時代累積下的歧見與衝突，不僅帶有歷史批判的意味，同時兼備創造力、生態視野與務實的評斷基礎。此有望消弭本文述及發展失能的第二層暴力。其務實之處在於，根據地質學與災害風險評估，分散單一首都的綜合機能，使一些地方及城市不僅能加入公民參與的實驗力量與反思型的都市計劃（如考慮永續發展的生態治理策略），刺激產業基礎創生，帶動地域發展的範式移轉（ibid.,
pp. 148-152）。
本文一貫認為，談論日本「地方創生」政策時，不得將「少子高齡化」視為單一議題，唯有包覆在政治、經濟與空間如何反身回顧，且結合上述諸種地方歷史及展望的綜合理解，深掘其中被試圖掩蓋的歷史鑿痕，方得前進。尤其在亞太地區國家中，政府如何建構戰後現代「國家」體質、對國民經濟與福利發展重點都起了至深作用，而後再探討「地方」之想像與建構，嚴肅面對「地方」之於「國家」的多重作用力，乃至全球化的區域重組狀況，這才是正確途徑。
簡言之，有學者將戰後日本視為「發展型國家」（Developmental State），其「經濟奇蹟」係建立在強大的國家與私有部門密切影響的網絡下（Johnson 1982）。若吾人延伸丸山真男的「國體論」，可在以家族為基礎的企業經營體，延伸至各種尺度的空間治理層面。然而，如Newman與Thornley所問：「發展型國家」在高度工業成長化的背景得到發展，但要如何回應全球化背景下的新經濟力量（2012：234）？尤其強大的國際貸款機構通常提出的貸款條件之一，是要在某一國家中放鬆管制與私有化。上述條件對亞太地區來說，意味國家參與的強大結構受到挑戰或瓦解，實存鮮明影響。
當今論及「創生」政策的「起點」，本文認為必須重現上述的暴力要素。簡言之，從民主黨於2009年勝選的地方戰術，到國土及區域規劃的經濟導向，地方民眾的公正感淪為政治操作後的遺棄感，遠超越「限界集落」、「少子高齡化」及面臨是否因人口過疏而導致的合併焦慮與恐懼，更多是符合特殊情境下的日本近代化處境：一方是保守主義特質，另一面進行「新自由化」的跨尺度競爭、資本集中與公共福利削減等困境。人們如何活？
本文立場擔憂「地方創生」在根本上淪為「受拋棄的都會剩餘人口」的安撫策略。更聚焦來說：涉及高齡、女性、青年貧窮化浪潮的當今日本，該生活福利機制在「創生」政策背後可能遭受的排斥張力為何？此是下一小節的核心關懷。
三、福利機制在「地方創生」制度下的曖昧與張力為何？
本節一始先鋪陳支持或反對「創生」政策兩方的意見。這些概念有助理解「少子高齡化」的社會結構議題：
1. 支持「創生」的同盟者：常以「少子高齡化」、人口統計論與提升地方稅收等詞藻，點綴其合法性（或成為政策覆議者）。樂觀的改變論者，可能預謀地避免自身回應真實的貧窮化問題，甚至操作著如知名行政學者西尾勝（2013）支持市町村合併的人口計量思維，[18]以便調整進入更大的自治體，終因公共預算緊縮，加劇區域內部的市町村階級關係，邊緣集村恐怕益加凋敝；這些樂觀論者不願正視最大都市內的貧窮問題、甚至主動懷疑流入東京的高齡者亦是增加的趨勢。那麼「地方創生」政策背後會否成就另一種驅逐都市貧困者（包含青年、婦女、高齡者等）的合理說法？一旦這些人喪失正式雇用的機會，僅能從事無生活保障的兼職工；他／她們亦被視為對都市稅收毫無幫助、甚至在公共福利預算緊縮的整體環境下，消耗社福資源的受歧視者。
2. 「創生」政策的反對者：如河合雅司以為，該政策首要任務是以「抑止人口減少」，若此為真，即必須揮別過去以「經濟擴張」得到的成功經驗，戰略性地縮小規模；且須正視、肯認「少子高齡化」的全球必然性（並非日本獨有）。他透過階段式的年表回應各項問題，提出朝向小而美、有效率的國家建設（2018：11-12）。
就日本近代化同時兼負保守主義及自由主義式的特質，小熊英二由社會福利與家庭育兒的支持減少（保守主義特徵）和強化就業、對社會救助賦予污名的自由主義特徵提出說明（2019：9-10）。其認為日本中央政府於1977年制定的《新經濟社會七年計劃》[19]闡述了「日本式福利社會」特質，即夾藏上述意識形態。
戰後日本經濟增長、城鄉發展、企業管理到90年代泡沫經濟後的崩解，已有豐富的分析論著，在此不予贅述。[20]為聚焦於「創生」議題，本節要回應的是：「創生」政策是否隱藏社會排除的風險及意圖？福利機制在「地方創生」制度下的曖昧與張力為何？本文試描繪「三無型剩餘人口」、公共財政萎縮，與日本「國家」變動下的矛盾說明。
戰後日本工業生產穩定的社會風氣，反映的是以（男性為主）進入高工資的大公司為畢生目標，從事規格且穩定的工作；女性除擔任家庭主婦，工作選擇較少，家庭教育鼓勵孩子繼續進入大公司而上學。然而，保守的社會風氣真能適應後工業化時代嗎（ibid.,
pp. 5-8）？
一些學者指出，工業化地區容易出現勞動力（外出打工的國內移民及外籍移工等）轉移特徵，或進入容易解雇、透過其返鄉方式實行「失業再輸出」。朝向後工業化時代轉變的歐美國家與日本等地，皆面臨勞動市場的改變、共同體瓦解，或從工業化時期的整合型社會過渡到不穩定的「排他型社會」（exclusive society），其典型特徵是從事高度彈性、無保障的非正式經濟（Sassen，1988；Young，1999；Han，2009）。特別是在東京與全球經濟結合時，介於日本國體傳統與「去國家化」[21]的矛盾中，後者扮演接連全球化的橋樑，以促進資本與移民流通。
當日本農村鑲嵌現代化進程時，面臨什麼困境？小熊英二提出關鍵論點：
被捲進現代化進程的農村地區，已經沒有接納他們的生存基礎，接受過教育並熟悉了工業化時代的城市文化的他們也不願再回到農村，致使他們為謀求新的職位而移居發達國家。（2019：11-12）
即便小熊英二談的是跨國勞動者處境，然本文建議其概念深具類比日本農村勞動力特質的意義與價值。明治時期以降，農村勞動力（特別是婦女與青年）移動，與其擔任臨時工及季節工人有關，這般「抵擋不了人口向城市的移動」場景切換至近20年來的「平成不景氣」（或「失去的15年」）更是鮮明（ibid., p. 13）；況且前文提及「為求經濟發展而大量發行國債與地方公債導致的財政困境」，實謂將地方的公共投資視為提升經濟之手段或說辭，但擴大化的硬體投資不等同可持續的經濟成長，最終這些建設完畢的投資（如道路交通網絡），倒成了資金與人口外流的跳板。
（一）「地方創生」爭議：都會型「剩餘人口」將何去何從？
本文認為，支持「創生」的內閣官員，雖高舉「少子高齡化」的地域振興策略，不難懷疑：順著2020年東京奧運的都市容貌「拉皮」運動，其背後欲透過「創生」政策機制，整頓大都會內那些無稅收貢獻、無消費能力及無選票效忠的「三無型剩餘人口」，不禁令人反思邊緣人口的數量龐大，對於「國家」的進步性與支持力量毫無幫助，反倒成為「成功者的負擔」，這項懷疑有其急迫的合理性；而批評者如河合雅司，則提醒東京跨齡人口流動的根本要素：首先，投靠兒女的高齡者從地方流入東京；其二，若誤判從地方流入都市的高齡者數量，[22]將造成地區醫療制度與東京照護服務效益的雙重低落；第三，東京仍與周邊城市及地區呈現支配關係，須嚴肅改正其結構，而非一再拋出「創造地方就業機會」的陳腔濫調（2018：84-89）。
河合雅司對東京單一集中化的若干呼籲，於本文脈絡下有其深刻意義。持平而論，對於主張「創生」或希冀透過取得地方政治支持的執政聯盟言，他的理念不甚討喜﹔然本文認為其觀察至少呼應了橘木俊詔及藤田孝典等人意圖苦諫的社會危機。
本文脈絡下的「地方創生批評聯盟」，並非實質組織，而是透過這群分散於不同領域，卻鎖定日本當下重大社會照護及貧窮問題的批評者。他們直指問題核心，提倡對於日本當局推行「地方創生」等宏大願景，不如迫切回應且研擬改變的實質辦法。本文依序介紹橘木俊詔的「格差社會論」、「NHK特別小組」與藤田孝典等人關注的「下流老人論」。
首先，開啟「格差社會」辯論的橘木俊詔認為，高齡者本身就有貧富格差問題，高齡化趨勢及個體戶增多，意味著高齡個體戶的增加，並不能將「少子高齡化」視作表象，而要深究其中的性別、階級、貧富與價值觀差異，甚至進一步檢討稅制公平性、[23]家庭結構改變、地方連鎖店鋪壓抑個人創業發展等面向（2019：18-161）。簡言之，橘木俊詔的「格差社會論」，是檢視小泉內閣似堅守經濟優先的新自由主義思維而提出建言，包含「格差地域」持續擴張原因為何的批判：
……要充實醫療、護理、教育機構，改善居住環境，機構運轉起來也需要大量的勞動力，這都需要財源，需要中央的地區支援政策。小泉首相提出的「從中央到地方」不應該是放棄地方，而應該是促進地方復甦、讓地方自立的政策。不是以往那種中央政府給地方分配公共事業的做法，而是讓地方政府和當地居民集思廣益、努力做事，中央則做好支援地方的堅實後盾。（ibid., p.161）
第二，「NHK特別採訪小組」及藤田孝典分別於不同著作陳述高齡破產、青年貧困、失業中年與女性等議題。「NHK小組」發現生活保障「制度」的僵化，與地方居民對申請生活保護的個別高齡者不見得友善（2016：37-201）。其折射出由地方人際紐帶生產出的高齡破產者數量不得低估；藤田孝典不僅回應增田寬也於《地方消滅論》不願細緻述說的生育困境，其調查貢獻在於陳述各種壓抑青年貧困的偏見，[24]甚至道出「青年不需政府的資金或社福支援」的社會偏見，所造成的制度性與社會慣習的雙重傷口（2016：75-107）；他更著重企業福利喪失保障青年權益功能、或是公部門推卸照顧責任，進一步質疑「地域福祉」願景：
兩千年之後甚至還以「地域福祉」的口號，將社會保障及社會福利的責任轉
給各地方政府自行負擔，並認定這方針為「善」。就連國民生活最低限的保
障都委託給地方政府，甚至還有不少社福機關認為這政策毫無問題。那麼，
政府責任究竟為何？誰該來負擔國民生活？在缺乏充分議論下，社會保障就
隨著這種好聽的口號而逐漸解體。（……）若是政府繼續維持目前的方針，
繼續讓年輕人處於必須面對眾多風險，容易陷入貧困的狀態，之後則會形成
相當大量的貧困世代。若是不採取激烈手段來改變社會結構，他們將難以脫
離貧困。（ibid., pp.203-204）
（二）「地方創生」政策背後反映的是日本公共財政萎縮史
上述積極倡議背後的改革焦慮，實反映於從1996年大力縮編財政與公共事業改革的橋本內閣開始，到2001年致力進行「骨太方針」結構改革的小泉政權的陣痛期。此後公共福利制鮮少康復。具體而言，「骨太方針」建議削減地方補助金、嚴格審視「特定財源」等，這些做法均由中央同意地方政府發行地方債，並將補償金於隔年再做處理的機制。但是，此舉損害了地方自主的積極意義。中央部門開始向地方政府要求「受益者」負擔公共事業預算，及撤銷受過獎勵的地方獨立事業（宮本太郎，2015：110-111），以節省資金。
宮本太郎採用神野直彥等人的稅收比計算，指出缺乏地方補助金的市町村納稅者的平均收入差距，從1999年的3.4倍擴大到2004年的4.5倍；都道府縣納稅者的人均稅收差距從2003年2.9倍升漲至2005年的3.2倍。上述數據呈現了財政基礎越薄弱的地方，公共服務範圍越是緊縮，同時反映個人負擔增加的問題，[25]更影響到兒童保護及就業支持等服務銳減，終迫在年金與醫療制度進行重組，卻因採普遍主義原則而受阻（ibid., pp. 112-130）。[26]
（三）「地方創生」反映的是日本「國家」正面臨高速變化
與西方福利制度不同的是，在日本，由「國家」提供的福利制度有著兩種特徵：一是在地方政府官員指導下，依賴於無須給付報酬的志願者；二為私屬福利機構為國家資助扶持（Goodman 2008：96）。
Campbell（2002）在「世界銀行」報告中，說明日本社會福利模式有著：（1）國家低支出；（2）福利功能高度仰賴家庭、社區與企業；（3）強調社會政策是社會經濟生產的投資（例如教育與公共衛生）等特色。該結果導致婦女承擔大部分高齡者與孩童的照顧工作，而將社福視為勞動再生產的期望，與戰後日本經濟發展有關，並非為了那些無法在國家財富積累上有所貢獻的人提供安全網。即便日本政府對上述指控有所回應，並在若干社福項目提高計畫金額、日護中心與相關津貼，卻脫離不出公、私部門相互交錯，而這些社福機構確實也符合了以「保障就業」的國家「公共」責任存在（Goodman 2008：97-106）。
本文認為戰後以降的日本政經發展，兼存保守主義及自由主義式的雙重特質，透過地方若干制度形構，逐步確立階級與貧富等差距。「土建國家」時期造成的鄉村人口流失、雇傭體制及地方人際紐帶的多重瓦解，加上全球化時代引領新國際分工的空間重新組織下，不僅都市企業主義盛行的東京等都市加入全球城市的競爭隊伍，也帶動區域競爭及市町村的策略整併。當政府鼓勵透過發行地方債及地方結盟為贏奪日益削減的公共預算，更直接反映於高齡者、婦女與青年的貧窮化課題。
「地方創生」政策背後會否成就另一種驅逐都市貧困者（包含青年、婦女、高齡者等）的合理詞藻？抑或背後仍為一種區域企業主義的經濟效益盤算？倘若說「創生」的用意在於消弭「少子高齡化」、鼓勵企業投資地方及帶動就業可能等願景，但現實是，我們在「地方」所見的「願景」或現實，可能承接20世紀晚期日本的600萬公頃的農林地，[27]早被企業體或私人移作渡假村、高爾夫球場與滑雪場的建制施為。況且，維護渡假村、地方機場和公共設施開銷，業已讓地方政府背負沉重的赤字壓力（小熊英二2019：27）。
當這些過高的支出費用增進貧窮化與人口流失的速度，仍由貧富不均的國民負擔地方稅收及其後果；或如2007年於參議院敗選的自民黨那樣，將其關注放回對地方的利益分配上，「強化了利益誘導，膨脹的利權機構並沒有被革除，……沒有出現大部分人能夠理解社會平等原理的機制」（宮本太郎2015：107）。最根本的危機並未解除。本文不探討民主黨執政後是否採取如自民黨相似的途徑，只強調：「創生」一詞背後，在地方究竟是屬於誰的權益？誰又在乎現實？
最後，藤田孝典（2016）筆下的《下流老人》故事，值得「地方創生」支持者警惕。「下流老人」意味「等同、或難以過著相當於生活保護基準生活的高齡者」，在失去雇傭保障的年代，藤田孝典連同帶出的問題是：父母世代連同子女一同崩垮、對接受生活保護的「弱勢者」的仇恨言論興起、年輕世代的消費低迷、結婚生子被視為危險的事。他統計，從生育孩子到其大學畢業，一個人大約需要一千萬到兩千五百萬日圓，何況尚得顧及家中高齡者的醫療疾病風險（2016：27-52）。諷刺的是，我們無法在《地方消滅論》持平認識這些社會成本。
此外，生活保護費會因地方政府與家庭成員狀況而定，導致地方的醫療資源或保險費用高於東京都；在鄉下地區，一旦變成要照顧父母的非正職員工，並無法輕易回到正職員工的道路；而在某些地方政府中，未支付健康保險費的市民的健保卡將被沒收，發給資格證明的窗口也可能要求居民負擔所有費用（ibid., pp. 28-179）……這些第一線故事都可能揭開一個個「地方」的真實瘡疤，此時誰又願意面對？
四、結論：協助「地方」為己發聲
在Smith（2018）筆下充滿危機與蕭條的1930年代日本東北農村，呈現的是日本佃農與工人如何集結各種力量以改善自身勞動權益、投身農村振興運動、婦女如何廣泛涉入社會行動，竭力在城鄉差距及工農差距的生活中，盡力維持日漸消逝的傳統文化，對本文而言是充滿「地方創生」精神的經典敘事。
當我們討論、學習日本「創生」政策時，得考慮不同層次的空間與政體結構：何謂日本的「國體」？地方制度如何等同於「集權融合制」？地方分權改革意味著什麼？為何行政服務不再像從前那樣由國家向自治體轉移，而是「將已被視作自治體事務事業的行政服務提供專業的實質決定權，轉讓給自治體」（西尾勝2013：2）？更重要的是，本文以三大問題切入「創生」政策背後的危機，以螺旋狀（國體、區域到個人）回應若干空間及人權命題，意圖建構一種非扁平的「地方真實」是如何摻雜大量的歷史歧視、政治鬥爭、開發願景與經建藍圖。讓「地方」為己說話，是本文殷殷期盼的提醒態度。
本文同意地理學者Harvey於政治經濟學分析的多項論點，尤其是充分認知地理差異源源不斷地受到當前發生的政治－經濟和社會－生態過程的再生、維持、破壞及重構，而不均衡的地理發展，須將不斷變化的尺度與地理差異生產的元素相結合，並考慮各種內外施力於諸空間尺度之中的運作邏輯，從中辨識階級、財產、公共投資與社會福利等的動態變遷（2005：74-75）。
「地方」發展從未靜止。面對「地方創生」的口號旗幟，若無法先行瞭解「地方犧牲」及其歷史，吾人該如何「創」、使之「生」？究竟規劃者能否在糾纏不清的紋理中，抽絲剝繭出多少至為核心的要素，思索土地使用變遷的限制與難題。令人扼腕的是：日本有其該誠懇面對的困境，與臺灣土地使用脈絡不可同語，要如何集思廣益探討土地及生活問題才是最為迫切的關鍵。
最後，本文書寫面臨多層侷限：首先是中譯本的質與量，不代表當今日本推行「地方創生」政策的持續爭辯，但至少嘗試提供一種非從木下齊、增田寬也等人的主流論述之外[28]的「另類」視角；此外，日本地方分權改革爭議、農地制度變遷的討論亦有不足。後者可另行參閱關谷俊作（2004）等人的相關著作，更多議題留待未來持續發展。
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[*] 寫作過程中，筆者（2020）以本文架構基礎下，將第一及第二小節刪減與修改，發表〈「地方創生」前，其實談的是地方的犧牲〉一文，於《今藝術&投資ARTCO》329期（2020.02），頁78-81，敬請知悉。見https://artouch.com/art-views/content-12163.html
1 如2018年9月28日至10月27日由「台北城市散步」舉辦「地方創傷：團隊血淚進化史」系列座談座談。
[2] 如曾旭正（2018）〈有了社區營造，為何還需要地方創生？〉指出後者空間尺度、議題面對的變化（「少子高齡化」等）等方向有所不同，其論點在於掌握社區營造政策已累積的動態與潛能；李永展（2019）在〈地方創生，是「鄉愁」還是「鄉痛」？〉論及「創生」的執行可能，除了公所主動積極提案外（官），尚可歸納出在地社區文史特色及空間紋理為實踐基礎；「農村發展基金會」等網站致力建構「創生」各種研討會資訊、專文與案例，公開相干法令、各部會計畫內容及資源盤點，這些積極論述與行動都為台灣版「創生」建構出本土化的定錨。
[3] 1979年美籍亞洲研究學者傅高義（Ezra F. Vogel）在《日本第一》探究人口密集地區比偏僻地區更易控制犯罪行為，是原理上的反常。他引用Crime Control in Japan作者William Clifford的話，同意了流入都市生活的人是為自由與便利而來，同時服從了社會紀律、集體忠誠與對環境的關切，將「寬容」與「統制」結合起來（2016：184）。
[4] 諷刺的是，增田寬也「地方消滅論」不考慮這些實質犧牲的部分。
[5] 日本債務占國內生產總額的250%，是全球舉債最重的國家之一。
[6] 招攬產業型、衛星都市型、學園都市型、小巧城市型、公共財主導型與產業開發型。
[7] 即便意識到青年人口外移至都市等問題，但該計畫顯現出的是人口回流的期望：如北陸地區預期在1975-1990年的增長人口，從291萬成長到340萬，勞動人口在1975-1990年的增長人口，從153萬增至170萬；中國地區預期在1975-1990年的增長人口，從737萬成長到840萬， 勞動人口在1975-1990年的增長人口，從376萬增至430萬；四國地區預期在1975-1990年的增長人口，從404萬成長到440萬，勞動人口在1975-1990年的增長人口，從202萬增至220萬；九州地區預期在1975-1990年的增長人口，從1242萬成長到1420萬，勞動人口在1975-1990年的增長人口，從586萬增至660萬（日本國土廳1982）。
[8] 昭和時期的地方一共有3300個行政基層單位，但到2008年減為約1700個（中澤秀雄 2019：163）。
[9] 如中央束縛地方，將後者視為國家下級單位的中曾根政權到村山內閣時期，「機構委任事務」提高地方政府的業務量；1999年西尾勝主導的廢除「機構委任事務」，卻在地方分權委員會’ 耗盡大部分精力及「中央出讓財源」議題造成消極對待；而2012年小泉政權下的「三位一體改革」主張：將上繳中央政府的稅源轉讓地方政府，但同時削減中央對地方的交付稅與補助金。經三年的交涉成果並不如願，也影響了除東京都之外，所有道府縣的國家財富再分配的份額明 顯縮減，見中澤秀雄（2019：164-166）。
[10] 日本海側的「沒落」城市群，曾稱「裏日本」，是深受汙名之詞。
[11] 五年一次的調查無法細緻分析人們想法，僅能抓住一些大方向線索。然而該團隊研究發現和其他間隔較短的調查進行比較後，大方向結果不謀而合。
[12] 可延伸參考菅原琢（2019）〈政治－－循環往復的政治迷茫與影響力擴大的有資格選民〉， 收錄於小熊英二編著《平成史》，頁68-131。
[13] 在町村地區的人口減少，國會議員的人數定額受到變更，且可參選的議員人數定額出讓到大 都市的都道縣。
[14] 東京、神奈川、琦玉、愛知與大阪。
[15] 如《城市規劃法》、《生活保護法》、《地方財政法》、《建築基準法》、《公害對策法》等，讓中央仍有很大權力影響地方政府發展走向。
[16] 健全地方行政體制的舉措：修改《市、町、村合併特例法》與《地方分權推進計畫》，促進自主合併。
[17] 大前研一強調：現有的47位知事精簡成11位必定使人恐慌，加上地方幕僚恐是先前中央政府官員們繼續把持的狀況不少（2009：137-138）。
[18] 不只西尾勝，連增田寬也為延續「區域生命力」提出六種模組：「招攬產業型」、「衛星都市型」、「學園都市型」、「小巧城市型」、「公共財主導型」與「產業開發型」，充其量是「理想化的區域型態歸類」，若缺乏政治經濟學的分析視角，等同無視何以造成階級流動與區域政治的變遷要素，恐再淪為治標不治本的舉措。
[19] 《新經濟社會七年計劃》寫道：「以個人努力與家庭、近鄰和地域社會等的團結互助為基礎，（……）以自由經濟社會所具有的創造性動力為原動力，選擇並創造出我國獨自的道路」，引自小熊英二（2019：9）。
[20] 參見宇澤弘文（2013）《汽車的社會性費用》﹔武田晴人（2017）《高速增長》﹔長谷川慶太郎（1994）《日本式管理》﹔大前研一（2006）《M型社會：中產階級消失的危機與商機》等著，都反映了日本戰後社會－經濟變遷的顯著現象。
[21] 「去國家化」以瓦解貿易藩籬是全球化重要特徵，而Saskia Sassen（2003）一篇訪談裡，論及80年代後期在東京街上發現遊民與非日本籍的底層勞動者，進而反思「到底天下間有沒有社會制度可將移民完全屏除門外？」之課題。參照夏鑄九、葉蔭聰、劉益誠（2003）〈訪談沙斯琦雅．莎珊〉，《城市與設計學報》13/14：41－49。
[22] 據日本創成會議預估2025年前後，東京圈75歲以上的高齡者將增加175萬2000人。
[23] 政府降低所得稅與繼承稅的累進度，和高收入者同樣採用定額保險費制度是為了回應高資產
收入者的不滿。當政府顧及所得稅的提高與高繼承稅會讓高額資產的人無法將企業、土地及金
融資產留給子女，而與低收入者「平等」，格差社會的差距快速增大。
[24] 如勞動萬能說、家庭扶養說、青年健康說、「以前更辛苦」的神話、努力至上說。
[25] 如夕張市施行三歲孩童以下的保育費，比東京都葛飾區費用高出2倍（宮本太郎2015：113）。
[26] 宮本太郎認為當雇傭制度解體、收入差距持續擴大時，在福利體制改革卻推行了普遍主義原 則，其假定了富裕的中產階級與貧窮國民均同，造成更深刻的矛盾（2015：114）。
[27] 約占日本國土面積16%。
[28]日本「地方創生」政策的爭辯，將進一步彙整；令人擔憂的是，這兩人似已成為臺灣推行「地
方創生」政策的理論先鋒或行動典範。
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